【系列导读】本文系“社会组织治理谈”系列第6期(共36期)。本系列依据专著《中国特色社会组织高质量发展的路径研究》连载，以“准政治组织”核心命题为轴，按“先政治功能、再业务功能”的序次，系统讲清中国特色社会组织的定位、功能与治理逻辑。往期内容见文末“往期回顾”。

一份改革文件把什么词摆在首位，往往比它的篇幅更能说明问题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动行业协会商会深化改革的意见》，通篇讲改革、讲服务、讲规范，但贯穿全文的第一关键词，是“代表性”，尤其是政治代表性。中央社会工作部部长吴汉圣指出，行业协会商会“是实现有效市场和有为政府更好结合的桥梁纽带，是推进中国式现代化的重要力量”，《意见》“为新时代新征程行业协会商会规范健康发展提供了顶层设计和行动指南”。为什么一份经济色彩浓厚的改革文件，要先讲政治?答案藏在文件的深层结构里。

改革意见的主线与抓手

《意见》的第一个理论要点，是政会分开的功能再造逻辑。《意见》要求巩固拓展脱钩改革成果，建立健全“党委统一领导，党委社会工作部门统筹协调，登记管理机关、行业管理部门、业务主管单位、相关职能部门各司其职、协同配合、综合监管的管理体制”。“政会分开”的主语是“分”，深层逻辑却是“再造”——把长期依附于政府机构的行业协会商会，重新改造为具有真实自治能力的独立法人，让它有资格代表行业利益、承接政府职能转移。分开不是割断联系，而是理顺关系、明确边界，使双方建立新型的功能伙伴关系。

第二个要点，是脱钩不脱党建的政治逻辑。《意见》明确强调“脱钩不脱管、脱钩不脱党的领导”。习近平总书记强调，“不能因为脱钩使行业协会商会党建管理出现真空，必须把党的领导、党的建设紧紧抓在手上”。行政机构与行业协会商会之间的行政性依附，并不是党的领导在社会组织中的组织形式，而是混淆了行政关系与党建关系的制度异化。推进政会分开，是让行业协会商会回归独立自治的法人主体;加强党的领导，是确保这个主体始终沿着正确政治方向运行。前者是行政性的、程序性的、监管性的，后者是政治性的、方向性的、赋权性的——这一区分，是读懂整份文件的关键。

第三个要点，是服务能力提升的功能逻辑。《意见》要求行业协会商会“充分发挥资源配置优势，助推发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强、优化区域经济布局、促进开放合作”，同时“维护行业发展秩序，整治‘内卷式’竞争，增强经济和社会韧性”。落到能力上，就是制定权威性的行业标准、建立健全行业自律和惩戒机制、成为行业与政策之间的沟通渠道、代表中国行业参与国际规则制定。这一切的最终指向，是成为在党建引领下既有政治可信度、又有业务专业性的社会组织。

图1　两办《关于推动行业协会商会深化改革的意见》要点结构化图

资料来源：《中共中央办公厅  国务院办公厅关于推动行业协会商会深化改革的意见》;《关于行业协会商会与行政机关脱钩的总体方案》相关公开政策口径。

“参照群团组织培育管理”：边界在哪里

《意见》引发的讨论中，有一个问题需要单独厘清：部分政治性较强的社会团体，能否参照群团组织培育管理?群团组织是党直接领导的群众性组织，在政治体系中地位特殊。参照管理的制度本意，是对那些政治功能与群团组织高度相近、会员基础与特定群体高度绑定、在党建体系中处于关键节点的社会团体，适度采用接近群团组织的管理方式，强化政治引领，提升其在统一战线和社会治理中的功能实现程度。其理论依据，在于“准政治组织”属性的程度差异——某些社会团体的准政治功能已接近群团组织，适度参照具有合理性。

但参照有其明确的制度边界，不可泛化。其一，参照不能改变社会团体的法人性质，不能取消其以章程为核心的自治权利。其二，参照管理必须基于明确的认定标准和程序，不能变成对所有政治性较强的社会团体的普遍处理方式。其三，参照的目标是提升政治功能实现效能，而非简单强化行政管控，要防止它异化为对自治活力的压制。一句话，参照群团组织培育管理是针对特定类别的精准化制度安排：适用范围严格界定，适用条件明确规范。

为什么要花笔墨厘清这个边界?因为制度安排一旦错位，两边都会受伤：泛化参照，会让社会团体丧失法人自治的活力，退化为准行政机构;该参照而不参照，又会让政治功能突出的组织得不到与之匹配的党建资源。精准，是这项安排的生命线——它投放的是治理资源，而不是发放身份标签。对实务工作者而言，判断的关键不在“想不想”，而在“够不够条件”：政治功能的强弱、会员基础的绑定程度、在党建体系中的节点位置，须逐一对照，由明确的认定程序说话。

图 2 ｜ 参照群团组织培育管理的边界与条件厘清图

资料来源：本书第一章第一节四;《中华人民共和国民法典》关于非营利法人的规定;现行关于参照管理的公开政策口径。

政治功能与业务功能的统一原理

回到“为何先讲政治代表性”的问题，理论根基在于一个统一原理：在中国特色社会主义制度框架内，社会团体的政治功能与业务功能不是相互对立的两种属性，而是以政治功能为主导、业务功能为基础的有机统一体。这种统一体现在三个层面。目标统一：社会团体的最高目标是服务国家战略，这一目标同时规定了政治功能与业务功能的方向。过程统一：日常运行中，政治功能的实现多通过业务活动完成——行业自律在规范秩序的同时传递治理意志，政策协商在反映诉求的同时实践全过程人民民主，二者是同一组织活动的两个功能维度。评价统一：高质量发展水平必须把政治功能实现程度与业务功能实现程度纳入同一评估框架，单纯强调业务能力会偏离方向，单纯强调政治属性会失去服务群众的实际能力。

图3　政治功能与业务功能的统一原理图

资料来源：本书第一章第四节一;《关于加强社会组织理事会建设的意见》(民发〔2025〕46号);《中华人民共和国反垄断法》关于行业协会行为的有关规定。

落点：代表性为何是第一关键词

理解了统一原理，《意见》把代表性置于首位的用意就豁然开朗。评价一个社会团体，不能只看业务能力、财务规范等单一维度，而要建立涵盖行业代表性与政治代表性的复合评价体系——专著称之为“代表性治理”框架。这两种代表性的实现程度，共同决定了社会团体作为“准政治组织”的高质量发展水平。《意见》要求“党委社会工作部门要突出政治标准，强化政治把关，做好负责人人选审核工作”，要求“健全党组织发挥作用机制”，都是这一框架的政策表达。

作为制度安排的“代表性治理”，对社会团体提出了三层具体要求。组织设计上，会员结构要有充分覆盖性，不能只汇聚头部机构和精英人士，要让中小型组织、基层从业者也能以适当方式参与;领导层中党员骨干要发挥核心作用。运行机制上，要建立定期的会员意见汇聚机制、议事决策的程序性规范、党建与业务的联动机制，让党组织的意见在重大事项决策中前置发力，而非事后追认。评估机制上，双维度的代表性水平要定期量化评估，并与等级评定、政策支持、政府购买服务资格等资源挂钩，形成持续提升的制度动力。

对行业协会商会而言，这份文件给出的行动启示很具体：提升服务能力是“体”，政治代表性是“魂”，魂不守舍，体再强也会偏航。反过来，以行业自律的业务实绩支撑政治参与的公信力，以政治代表的话语资源提升行业服务的政策影响力，才是《意见》期待的完整图景。值得注意的是，统一原理并非外部政策强制的产物，而是社会团体作为“准政治组织”的内在制度逻辑的必然展开——正因为政治属性内生于组织本体，把政治代表性置于首位，才是尊重规律而非附加要求。改革不是弱化行业协会商会，而是使其在党的领导下更好发挥作用。代表性不是一句口号，它背后是一整套可拆解、可操作的机制——从会员到负责人如何逐级授权，下一期逐一拆解。

【下期预告】第7期《会员到负责人四级递进，代表性是怎样炼成的》：代表性不是口号，而是一套机制。下一期拆解“代表性递进链”等前三个核心机制。

关于本系列

本文是“社会组织治理谈”系列之一，系学术观点的通俗转化，为一家之言，欢迎批评指正。社会组织高质量发展，是正在实践中不断展开的课题，也是理论界与实务界需要共同作答的问卷。我们愿以这一系列文章为起点，把研究中的分析框架与一线的鲜活经验放在一起对照、碰撞、迭代。社会组织高质量发展恰恰是不同地区、不同行业的差异化探索，生长出最有生命力的解法。期待与各位领导、专家学者和实务工作者交流互鉴、携手同行，共同推动社会组织健康有序发展。

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第292期